13 اردیبهشت 1388

شهرداريها و نقش بخش دولتي در مسائل شهري

در ايران بخش دولتي اكثر خدمات عمومي را كه بطور مستقيم و غيرمستقيم بر روي زندگي و رفاه مردم اثر مي گذارد، از طريق اُرگانهاي مختلف عرضه مي كند. مثلاً آب و برق از طريق وزارت نيرو - تعليم و تربيت از طريق وزارت آموزش و پرورش ايجاد خيابانها و اتوبانهاي جديد و حفظ نظافت شهري از طريق شهرداريها براي عموم ارائه ميشود.

كالاهاي عمومي : كالاهايي هستند كه خاصيت بخصوصي دارند كه عبارتند از :

- ميتوانند مورد مصرف يك نفر قرار بگيرد بدون اينكه از مقدار موجود آن كالا براي مصرف ديگران كاسته شود مثل برنامه تلويزيون.

- جلوگيري از مصرف كالا اگر غيرممكن نباشد هزينه زيادي در برخواهد داشت.

كالاهاي عمومي بر دو نوع هستند :

1- كالاهاي عمومي خالص : مانند برنامه خدمات دفاع ملي - برنامه هاي راديو و تلويزيون

2- كالاهاي عمومي ناخالص : مانند جاده ها - پلها - سواحل

كالاهاي عمومي ناخالص ، آن كالاهاي عمومي هستند كه تحت شرايطي (تراكم يا تقاضاي زياد) ، مصرف يك واحد بيشتر از آن كالا به وسيله من يا شما ، بر روي مصرف ديگران اثر مي گذارد.

از انواع ديگر كالاهاي عمومي ، خدمات آتش نشاني ،جاده ها و پاركها و... است كه بوسيله شهرداريها بعنوان بخش دولتي شهر توليد ميشود.

لزوم دخالت دولت در مسائل شهري :

1- عدم كارايي در تخصيص عوامل توليد در مناطق شهري ، يكي از دلايل دخالت بخش دولتي  است.

2- توليد و عرضه كالاها و خدمات عمومي است. زيرا بخش خصوصي نميتواند آنها را در حد مطلوب خود توليد كند.

3- هزينه متوسط بسياري از كالاها و خدماتي كه بوسيله بخش دولتي توليد ميشود داراي خاصيت نزولي است بنابراين منحني هزينه نهايي دراز مدت در زير منحني هزينه متوسط دراز مدت قرار خواهد گرفت و بدين طريق قيمت كه در نقطه اي برابر با هزينه نهايي دراز مدت تعيين ميشود ضرر به همراه خواهد داشت.

 به همين دليل اگر هدف كارايي تخصيص عوامل توليد باشد بايد بخش دولتي به توليد كالاهايي كه هزينه نزولي دارد كمك كند.

تقاضا براي كالاهاي عمومي :

چون مصرف كنندگان كالاهاي عمومي ، ارجحيتشان را در مورد كالاهاي عمومي مختلف آشكار نمي كنند و يا به تعبيري مستثني كردن افراد از مصرف كالاهاي عمومي غيرممكن است و هزينه گزافي به همراه دارد، مصرف كنندگان حداكثر استفاده را مي برند و قيمت كمي در مقابل آن مي پردازند بنابرين تقاضاي كالاهاي عمومي بخش دولتي دشوار و غيرممكن است( مطالعات ماس گرو و ساموئل سن)

ولي چارلز تيبنوت  پيشنهاد كرده است كه كالاهاي عمومي كه توسط شهرداريها توليد و عرضه ميشود همانند كالاهاي عمومي دولت نيستند. به نحوي كه بيان داشته است اگر مخارج و درآمد شهرداريهاي شهرهاي مختلف با هم فرق داشته باشند افراد آن شهري را انتخاب مي كنند كه الگوي اولويتهايشان در مورد كالاهاي عمومي با بهترين حالت ممكن تطابق داشته باشد يعني افراد با تصميم گيري در مورد ماندن يا مهاجرت كردن از شهري ، تقاضاي خود را براي كالاهاي عمومي عرضه شده در آن شهر آشكار مي كنند كه اين روش جايگزين روش بازار براي تعيين مخارج (قيمت و مقدار ) بر روي كالاهاي عمومي ميشود.

از آنجا كه افراد با حركت خود ، اولويتهايشان را براي كالاهاي عمومي  نشان ميدهند اين نظريه را " نظريه  پاي نامرئي" مي نامند.

متغيرهاي اقتصادي - اجتماعي - جغرافيايي و فرهنگي متعددي هستند كه بر روي تصميم يك فرد در مورد نقل و مكان يافتن از يك شهر اثر مي گذارند ولي اگر مقدار و تركيب مخارج عمومي و سيستم مالياتي موجود در آن شهر را هم بعنوان عامل مهم بحساب آوريم در اين صورت هرفرد شهري را انتخاب خواهد كرد كه كالاهاي عمومي توليد و عرضه شده در آن مطابق با سليقه اش باشد.

درآمد و هزينه شهرداريها

شهرداريها از اُرگانهاي وابسته به دولت(حسب تعريف : نهادهاي عمومي غيردولتي) هستند كه بسياري از خدمات عمومي شهري از قبيل ايجاد فضاي سبز ، نظافت شهر - احداث خيابانها و اتوبانهاي جديد  از جمله وظايفشان است.

حال با توجه به مسائل فوق، آيا هزينه هاي هر شهرداري مي بايست توسط افراد خود شهر تأمين شود يا اينكه دولت مي بايستي قسمتي از هزينه هاي هر شهرداري را پرداخت كند؟

هردو روش مورد تأييد است. از آنجا كه منافع ناشي از ارائه خدمات شهري هر شهر مورد استفاده شهروندان آن شهر است لذا خود آنها سياست هزينه هاي آن را پرداخت كنند.

و از طرفي درآمد ساكنان بسياري از شهرهاي كوچك و ميانه به دليل نداشتن فعاليتهاي اقتصادي پايه محدود است و امكانات محدودي براي پرداخت هزينه هاي شهرداري شهر خود را دارند كه در صورت عدم كمك دولت براي ارائه خدمات مناسب شهري، موجب اختلاف شديد بين شهرهاي بزرگ و اين گونه شهرها از نظر تنوع و كيفيت و كميت خدمات شهري ميشود كه در نهايت بر روي توزيع جمعيت در شهرهاي مختلف تأثير منفي خواهد گذاشت.

بنابراين شهرداريها براي تأمين مخارج خود هم از منافع داخلي و هم منابع مالي دولت بهره مند مي شوند ولي با بزرگتر شدن اندازه شهر، سهم كمكهاي دولت بايد كاهش يابد.

منابع تأمين اعتبار درآمد شهرداريهاي ايران عبارتند از :

1-وصولي شهرداري بابت عوارض

2- درآمد حاصل از خدمات و فروش كالا

3- درآمد حاصل از فروش اموال و دارائيها

4- ساير درآمدها

5- وصولي شهرداري از بخش دولتي يا كمكهاي بلاعوض از بخش دولتي

در سالهاي اخير سهم كمكهاي دولت به شهرداريهاي كل كشور نسبت به گذشته كاهش يافته است به طوريكه در سال 1356 حدود 50 درصد درآمد شهرداريها از بخش دولتي تأمين مي شده در حاليكه در سال 1366 اين ميزان 24 درصد رسيده و در حال حاضر نيز بسيار اندك مي باشد.- سهم بخش دولتي در تأمين منابع مالي شهرداريهاي استان تهران حدود 12 درصد و در مورد استان هرمزگان حدود 40درصد است.

- هزينه هاي شهرداريهاي ايران به چهارگروه(فصل) دسته بندي ميشوند.

فصل اول = هزينه هاي پرسنلي شامل حقوق - ستمزد - مزايا

فصل دوم = هزينه هاي اداري شامل سفر - مأموريت - حمل و نقل و ارتباطات - اجاره - خدمات قراردادي - سوخت - برق - آب و مواد مصرف شدني

فصل سوم = هزينه هاي سرمايه اي شامل مطالعه براي ايجاد ساختمان و تأسيسات ، خريد ساختمان و زمين و حقوق انتفاعي - ساختمان - ماشين آلات و تجهيزات عمده يا ساير كالاهاي مصرف نشدني - وام - مشاركت و كمك براي سرمايه گذاري به بخش عمومي

فصل چهارم = پرداختهاي انتقالي شامل كمك و اعانه به بخش عمومي - كمك و اعانه به بخش خصوصي - بازپرداخت وام - پرداختهاي انتقالي به كاركنان و ديون بلامحل.

نقش شهرداري در مديريت شهري:

شهرداري مسئول مديريت شهر است. مديريت شهري مترادف با همه بازيگران عرصه شهر مي باشد و نقش شهرداري به عنوان هسته مركزي مديريت شهر ، هدايت ، نظارت، راهبردي و جلب مشاركت ساير بازيگران مي باشد.

جايگاه حقوقي و قانوني شهرداري ها

1- شهرداري موسسه اي است عمومي و غيردولتي ، با توجه به ماهيت عمومي شهرداري، عملكرد آن غير انتفاعي بوده و كليه درآمدهاي شهرداري منحصراً مي بايد به مصرف همان شهر برسد(ماده 73 قانون شهرداري).

2- شهرداري يكي از قديمي ترين موسسات عمومي غيردولتي كشور مي باشد و شهردار بالاترين مقام اجرائي شهردار ي بوده و برابر قانون (تبصره ماده 2 قانون شهرداري ) در مواقع رسمي و تشريفاتي ، شهردار و در غياب او معاون شهرداري نماينده شهر خواهد بود.

3- شهرداريها براساس قانون فهرست نهادها و موسسات عمومي غيردولتي مصوب سال 1373 از جمله موسسات غيردولتي عمومي مي باشند كه موجب تصريح ماده 3 قانون شهرداري ، داراي شخصيت حقوقي است.

فلسفه وجودي شهرداريها

فلسفه وجودي شهرداريها، ارائه خدمات به مردم و رفع نيازمنديهاي عمومي به منظور رفاه حال ساكنين شهرها مي باشد به عبارت ديگر شهرداري سازماني است كه سكنه شهر با استفاده از حقوق طبيعي خود، براي ايجاد و اداره كردن تأسيسات عمومي و برقرار نمودن نظامات شهري و تأمين نيازمنديهاي مشترك محل، آن را ايجاد مي نمايند. مردم به آن قدرت و نمايندگي مي دهند تا شهرداري به وسيله منابع مالي كه در اختيار دارد و مردم آن را تأمين كرده اند خواسته هاي شهروندان را درباره نيازمنديهاي محلي برآورده سازد.

وظايف شهرداريها در قانون

 در حالت كلي وظايف محوله شهرداريها طي ماده 55 قانون شهرداريها تعيين و ابلاغ شده است لكن وظايف شهرداريها در جهان طي چند دهه اخير روندي فزايده داشته و شهرداريها به عنوان نهاد مدني ، عمومي و محلي دائماً وظايف بيشتري را برعهده مي گيرند كه به تدريج بسياري از آنها از شهرداريها جدا شده و به ساير سازمانها انتقال يافته است كه اين مسئله باعث تشتت در مديريت شهرداري و موازي كاري هاي فراوان در مديريت شهري گرديده است و از طرفي نارضايتي شهروندان را نيز فراهم ساخته است چرا اينكه شهروندان شهرداري را متولي اداره امور شهر مي دانند و توقع پاسخگويي از آن را در اين زمينه دارند. اين مشكلات زمينه هاي ايجاد و تحقق مديريت واحد شهري را مطرح ساخته و زمينه هاي بروز قوانين جديد را مهيّا ساخت تا اينكه در قانون برنامه سوم توسعه جمهوري اسلامي ايران، ماده 136، اعطاي وظايف جديد به شهرداريها مورد تأكيد قرار گرفت.

تهيه و تنظيم : ابراهيمي - شهردار املش